Proposiciones de Ley en defensa de la autonomía local en materia de Consultas Populares por los Ayuntamientos.

                                                A LA MESA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS

Odón Elorza González, Diputado, en nombre del Grupo Parlamentario Socialista me dirijo a esa Mesa para, al amparo de lo establecido en el artículo 124 y siguientes del vigente Reglamento del Congreso de los Diputados, presentar la siguiente PROPOSICIÓN DE LEY, "para eliminar, en defensa del principio de autonomía local, la actual tutela gubernativa sobre la celebración de consultas populares municipales no referendarias ".

                                              En el Congreso de los Diputados a 30 de enero de 2017

El Diputado, Odón Elorza 

El Portavoz, bgf/20

                                                              EXPOSICION DE MOTIVOS:

En aplicación del principio de autonomía municipal, los Gobiernos Municipales vienen ampliando la democracia representativa con fórmulas innovadoras en materia de participación de la ciudadanía en la gestión de la vida local sobre los asuntos de competencia municipal. A ello se ha sumado la incorporación de normas de transparencia y participación en los Ayuntamiemtos, el acceso a la información sobre acuerdos, la utilización de las tecnologías para posibilitar la interacción entre la ciudadanía y los representantes locales y la rendición periódica de cuentas de los Alcaldes.

La Constitución de 1978, en su articulo 23.1, señala : "Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal".

En relación con las Consultas Populares, la Constitución de 1978 dice en su art. 92 que "las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos, que habrá de ser autorizado por el Congreso de los Diputados. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la CE". En complemento de lo anterior, el art.149 de la CE que señala las competencias exclusivas del Estado, recoge en el punto 1.32 la siguiente: "Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de Referéndum".

La Ley Orgánica 2/1980 sobre "regulación de las distintas modalidades de referéndum", incorporó una única Disposición Adicional del siguiente tenor: “Las disposiciones de la presente Ley no alcanzan en su regulación a las consultas populares que puedan celebrarse por los ayuntamientos, relativas a asuntos relevantes de índole municipal, en sus respectivos territorios, de acuerdo con la legislación de régimen local, y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización.” No se precisaba a qué órgano en concreto.

Por su parte, en la Ley 7/1985, de 25 de abril, reguladora de las bases del régimen local, deben tenerse en cuenta, en relación con la materia que nos ocupa, los siguientes artículos:

Articulo 69

1. Las Corporaciones locales facilitarán la mas amplia información sobre su actividad y la participacion de todos los ciudadanos en la vida local .

2. Las formas, medios y procedimientos de participación que las Corporaciones establezcan en ejercicio de su potestad de auto-organización no podrán en ningún caso menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos regulados por la ley”

Articulo 70 bis, incorporado por la Ley 57/2003 como precepto que se añade al marco jurídico anterior en el que ya se contemplaba la consulta popular.

1. Los Ayuntamientos deberán establecer y regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tanto en el ámbito del municipio en su conjunto como en el de los distritos, en el supuesto de que existan en el municipio dichas divisiones territoriales.

Artículo 71

"De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local".

Como norma de gran interés, la Carta Europea de Autonomía Local, aprobada en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España en 1988, establece el reconocimiento de la autonomía local por las leyes internas de cada país y, a ser posible, por los textos constitucionales. Dicha Carta, define la autonomía municipal como "el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes".

Como complemento de la Carta Europea de Autonomía Local, la Recomendación (2001)19 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, de 6 de diciembre de 2001, sobre la participación de la ciudadanía en la vida pública local, supuso un hito clave en la profundización de las herramientas de participación ciudadana para los Estados miembros.

En este documento, si bien se parte de la convicción de que la democracia representativa forma parte del patrimonio común de los Estados miembros y es el fundamento de la participación de los ciudadanos en todos los niveles territoriales de la vida pública, se constata, no obstante, que el nivel de confianza de los ciudadanos en sus instituciones electas ha descendido, de modo que es necesario que las instituciones públicas establezcan nuevas fórmulas de conexión e interacción con la ciudadanía, con objeto de mantener la legitimidad de los procesos de adopción de decisiones públicas. Para ello, se considera que el diálogo entre los ciudadanos y los representantes locales es esencial para la democracia local, pues refuerza la legitimidad de las instituciones democráticas locales y la eficacia de su acción.

En consecuencia, el documento del Consejo de Europa recomienda a los gobiernos de los Estados miembros definir una política de promoción de la participación de los ciudadanos en la vida pública local, a partir de una serie de principios relacionados en el propio texto, y de una serie de medidas prácticas orientadas a impulsar y reforzar la democracia participativa, estructuradas en tres apartados: a) acciones y medidas relativas a la participación en las elecciones locales y en el sistema de democracia representativa; b) acciones y medidas relativas a la participación directa de los ciudadanos en el proceso de adopción de las decisiones públicas en el ámbito local y en la gestión de los asuntos locales; y c) acciones y medidas específicas relativas a categorías de ciudadanos que, por diversas razones, encuentran dificultades para participar (mujeres, jóvenes, grupos sociales desfavorecidos

En el caso de las consultas populares municipales, que se vienen efectuando con resultados diversos en diferentes ciudades, forman parte de un modelo de democracia que reconoce la capacidad ciudadana para ser sujeto activo en procesos de toma de decisiones que interesan a la localidad. No obstante, se produce la paradoja de que para su celebración, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Bases de Régimen Local, se requiere la autorización del Gobierno de la Nación cuando se quiera consultar a la ciudadanía sobre alguna materia de estricta competencia municipal.

Desde el punto de vista municipalista nos encontramos con disposiciones legislativas que suponen una vulneración de la autonomía municipal y una injerencia en las competencias atribuidas a las entidades locales.

En tal sentido, la Ley Orgánica 2/1980 y la Ley 7/1985, recogen enfoques que amparan un ejercicio de tutela del Estado -o del Gobierno en su caso- sobre la facultad de los Ayuntamientos de celebrar consultas populares en materias de su competencia. Este papel tutelar pudiera explicarse por el hecho de haberse aprobado esas leyes en los primeros años de la recuperación de la democracia. Pero con el paso del tiempo, esos planteamientos han quedado desfasados y exigen su revisión.

Los Alcaldes y Alcaldesas y los Gobiernos Locales pueden aprobar expedientes urbanísticos, iniciar expedientes de expropiación, de contratación, impulsar y aprobar proyectos estratégicos y una multiplicidad de actos y otros procedimientos administrativos que comprometen el presupuesto municipal y afectan al conjunto de la población. En cambio, si desean preguntar a la ciudadanía su opinión sobre alguna de sus competencias, como la forma de recoger las basuras, deben pedir, obtener, y en su caso esperar, a la autorización del Gobierno del Estado.

En opinión de una importante corriente de juristas, de teóricos del municipalismo y de especialista en materia de democracia participativa, no se puede entender que un canal de participación ciudadana, como el que representan las Consultas Populares Municipales no referendarias, sólo se pueda utilizar bajo la tutela del Gobierno del Estado.

Las actuaciones de los Gobiernos Locales, en este caso dentro de su capacidad de auto-organización normativa de los procesos de participación ciudadana, están siempre sometidas al principio de legalidad y en el supuesto de que alguna de sus decisiones infringiera cualquier norma, existen canales internos y externos suficientes, por parte del Estado, para activar el control judicial de una decisión y promover su suspensión cautelar".

Con una interpretación razonable del art. 149.1.32 de la Constitución, cabe afirmar que en realidad cuando hace referencia a la celebración de consultas populares por vía de referéndum no se estaría refiriendo a que todas las consultas populares precisarían su autorización, sino únicamente aquellas cuya convocatoria y celebración entraran dentro del ámbito de aplicación de la Ley Orgánica 2/1980, es decir, gozaran de la naturaleza jurídica del referéndum.

Dicho de otra manera, por expresa distinción legal, hay una fuerte corriente de opinión que defiende que sólo las cuestiones de interés general que afectan a decisiones políticas de especial trascendencia (Art. 92.1 de la CE) y planteadas al amparo de la L.O. 2/1980 reguladora de las distintas modalidades de consultas referendarias, quedarían sujetas a la previa autorización del Estado.

Por contra, las consultas populares municipales o ciudadanas sobre aquellas otras cuestiones "relativas a asuntos relevantes de índole municipal en sus respectivos territorios y en materias de su competencia", no precisarían de dicha autorización, ni tampoco de la señalada en el art. 71 de la Ley 7/1985, por quedar amparada la decisión de celebrarlas en el principio de autonomía municipal de la Corporación Local.

En conclusión, las consultas populares municipales ni son un ejercicio de democracia directa contemplada en el artículo 23.1 de la CE, ni son referéndums de los contemplados en el art. 149.1.32 de la CE, ni su convocatoria y celebración se pueden regir por la Ley Orgánica 2/1980.

De modo clarificador, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, 386/2015 de 9 de septiembre, en su considerando quinto, señala : "Las consultas populares en el ámbito local no constituyen un instrumento de democracia directa, vinculado al derecho de participación del artículo 23-1 de la Constitución, no en vano su regulación se halla excluida del ámbito de la Ley Orgánica 2/1980 de 18 de enero sobre modalidades de referéndum, según su disposición adicional, que remite a la legislación de régimen local. Las competencias de las entidades que integran la Administración local son de carácter administrativo, de suerte que la consulta en ese ámbito no comporta la manifestación de la soberanía o voluntad del cuerpo electoral propia de las distintas modalidades de referéndum previstas por la Constitución, entre las que no está incluida la consulta en el ámbito (municipal) de la convocada por el acuerdo recurrido (STC 119/1995 de 17 de Julio).

Para calificar una consulta como referéndum o, más precisamente, para determinar si una consulta popular se verifica “por vía de referéndum” (art. 149.1.32 CE) y su convocatoria requiere entonces de una autorización reservada al Estado, ha de atenderse a la identidad del sujeto consultado de manera que siempre que éste sea el cuerpo electoral, cuya vía de manifestación propia es la de los distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantías, estaremos ante una consulta referendaria”.

Así, y según la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional con fecha 25-02-2015, “estamos ante un referéndum cuando el poder político convoca al conjunto de los ciudadanos de un ámbito territorial determinado para que ejerzan el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos emitiendo su opinión, vinculante o no, sobre una determinada cuestión, mediante votación y con las garantías propias de un proceso electoral....”.

Es evidente, por tanto, que hay consultas populares ciudadanas que no son referendarias al no constituir un acto de un poder político, sino un acto de gobierno o administración de esa entidad local en el ámbito de sus competencias y en el ejercicio de impulso de la participación ciudadana. Ahora se trataría de adecuar las normativas vigentes a la realidad expresada.

En cualquier caso, por razones de oportunidad política, en defensa del principio de autonomía municipal y en evitación de las incertidumbres y dudas jurídicas que se plantean sobre su contenido, transcurridos más de treinta años desde la promulgación de ambas leyes, se proponen las siguientes dos

                                                                  PROPOSICIONES DE LEY:

- Modificación de la Ley Orgánica 2/1980 sobre "regulación de las distintas modalidades de referéndum", en su Disposición Adicional y referida a la autorización por el Estado de las consultas populares de los Ayuntamientos, suprimiendo en dicha D.A. el inciso: "y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización".

- Modificación de la ley 7/1985, de 25 de abril, "reguladora de las bases del régimen local", en su artículo 71, en el sentido de que se suprima el inciso "y autorización del Gobierno de la Nación".  

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